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树立和落实科学发展观开创财政工作新局面

" 党的十六届三中全会提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,同时,强调按照“五个统筹”的要求推进改革和发展。树立和落实这一科学发展观,对于进一步深化对社会主义建设规律的认识,妥善应对发展过程中的各种风险和挑战,提高党的执政能力和执政水平,推进全面建设小康社会,具有重要而深远的意义,对于做好新时期财政工作至关重大。

一、科学发展观是做好新时期财政工作的根本指针

1、科学发展观是科学理财观的思想基础,为财政工作指明了方向。科学发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观念,是制定发展战略、发展方针、发展规取向,有什么样的发展观,就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略,就会对发展的实践产生根本性的和全局性的重大影响。同样,对财政工作而言,有什么样的理财观,就会有什么样的财政发展战略、发展模式和政策取向,就会对整个财政实践产生重大而深远的影响。而科学发展观决定着科学理财观,能否把科学发展观作为统揽财政工作全局的根本指导思想,并把它切实贯彻到财政工作的每一个环节,体现到财政活动的每一项内容,落实到财政法规和政策之中,不仅直接决定着这个时期财政工作的理念和政策取向,而且必然决定着这个时期财政发展的路径和财政改革的成效。为此,财政工作只有自觉地按照科学发展观的要求,进一步更新理财观念,转变理财方式,提高理财水平,才能构建起适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制和稳固、平衡、强大的国家财政。

2、科学发展观是确保财政部门正确履行职责,发挥财政职能作用的重要保证。在市场经济条件下,财政具有筹集和调节收入、优化资源配置、促进经济稳定增长等功能,既是政府全面履行职能的重要物质基础,也是国家宏观调控的主要政策手段。财政税收政策的调控作用,以及财政资金投入方向和投入力度变化所产生的导向作用,不仅可以有效地调节国民收入分配的格局,推动经济持续、快速、健康发展,而且还能够协调城市和农村、地区与地区、经济与社会、人与自然之间的发展,支持扩大对外开放,从而更好地为加快社会主义现代化建设、全面建设小康社会服务。财政部门作为财政工作的主要实施者,只有牢固树立和认真落实科学发展观,加快自身建设,才能正确而有效地履行制定和执行财政政策、组织财政收支、实施宏观调控、开展财政监督、协调利益分配关系等职责,为振兴国家财政服务,为推动“五个统筹”,实现经济社会和人的全面发展服务。

3、科学发展观为破解当前财政工作中各种矛盾和问题,确保财政可持续发展提供了思路。改革开放以来,伴随经济和社会的发展,我国财政工作取得了辉煌成就。但同时应当看到,处于转轨时期的财政,由于种种原因工作中仍然存在不少矛盾和问题。一是行政管理体制改革不够配套,财政管理体制改革未完全落实到位,尤其是省以下政府间分配关系尚未完全理顺和规范,部分基层财政比较困难;二是我国市场发育程度不高,政府与市场的关系尚未理顺到位,公共服务的边界不够清晰,政府尤其是财政越位与缺位现象并存,财政收支矛盾尖锐,特别是近几年我国的财政赤字和债务规模增长偏快,加重了财政风险压力;三是财政职能作用在某些领域尚未得到应有发挥,财政工作的理念和方式、方法也还不能完全适应社会主义市场经济和公共财政的要求,财政理论建设相对滞后于财政实践;四是经济领域中违法违纪现象仍较普遍,财经纪律松弛的状况还没有得到根本好转。上述矛盾和问题是多年累积下来的,既有认识和理论上的根源,也有体制和机制上的原因,必须在科学发展观的指导下,通过深化财政改革,加快制度创新,强化财政管理,严肃财经法纪,循序渐进加以解决。

4、科学发展观是检验财政工作成效的重要标志。公共财政作为与市场经济相伴而生的一种财政运行模式,旨在解决公共问题,提供公共产品,满足公共需要,服务公众利益。但在实际工作中,公共财政的上述目标可否达到?亦即政府解决公共问题的能力怎么样?所提供的公共产品好不好?服务能否满足公众需要?等等,对这些问题的回答其中最重要的是看其是否有利于促进“五个统筹”,是否有利于在经济发展的基础上,推动社会全面进步和人的全面发展,而这正是科学发展观的核心要义和本质要求。由此可见,科学发展观既是做好财政工作的思想源泉,也是检验和评判财政工作质量和工作成果的重要标志。

二、树立和落实科学发展观,要求进一步廓清理财工作思路,明确财政工作任务

古人云,财政即理财之政,既是一个经济范畴,又是一个政治范畴,因而,财政工作的职责和任务应以各个历史时期国家发展的任务和政府施政的方针为依归,与政府担负的职责相匹配。从当前乃至今后一段时期看,我国财政工作的基本思路和主要任务大致可概括为“一二三四”,即一个目标、二条主线、三篇文章、四大方面。

1、 一个目标即建立适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制。构建公共财政体制是我国社会主义市场经济体制改革的一项重要内容,是新时期政府施政的一项重要目标,也是对建立新型财政运行模式的一个重要定位。公共财政作为市场经济条件下政府的一种分配行为或经济活动,具有一般与特殊之分。在社会主义市场经济条件下,公共财政既有别于以往计划经济条件下的“大一统”财政,也有别于西方市场经济国家的公共财政,属于公共财政特殊,这是由我国社会经济形态、现实生产力发展水平、所有制结构、文化传统及市场发育程度所决定了的。近年来,随着社会主义市场经济体制的建立,我国在构建公共财政框架方面已迈出了重要步伐,取得了阶段性进展,但作为一种崭新的财政运行模式,它与社会主义市场经济体制的要求,与建立财政事权清晰、财政职能健全、服务公众需要、管理科学规范的公共财政体系的目标要求,仍有不少差距。因此,必须按照科学发展观的要求,与时俱进,开拓创新,加快财政改革步伐,力争早日构建与社会主义市场经济发展要求相适应的公共财政体制。

2、二条主线,一是增收;二是节支。开源节流、增收节支是缓解财政收支矛盾,战胜财政困难的有效途径,也是财政工作化被动为主动的制胜法宝。尽管随着财政理论的发展和财政改革的深化,财政收支的规模、范围等处于不断调整和变化之中,但无论如何改变,增收与节支依然是财政工作永恒的主题,也是政府工作的核心内容之一。财政工作的成效最终都要落实和体现在收、支的数量和质量上。抓住了增收与节支这两条主线,就抓住了财政工作的牛鼻子,财政工作就将居于主动有利的地位。否则,财政上不去,支出不节制,财政工作就将处于被动之中,甚至陷入困境。增收,就是要大力发展经济,广辟财源,做大财政收入“蛋糕”;节支,就是要切好财政“蛋糕”,厉行节约,力戒浪费,努力提高财政资金使用的效益。我国作为一个处于社会主义初级阶段的发展中国家,坚持做到勤俭办一切事业这一点尤其重要。

3、 三篇文章指的是生财、聚财与用财。“三财之道”历来就是财政工作的主心骨,它既是一项工作,也是一门学问。能否讲究“三财之道”,做到“生之者众、食之者寡、为之者疾、用之者舒”,不仅关系到财政职能作用能否得到应有的发挥,而且关系到国家财政能否振兴和经济社会能否可持续发展。生财是前提。生财为本,生财为先,只有坚持按客观经济规律办事,通过大力发展经济,培植财源,壮大财力,做到生财有方,才能确保财政的可持续发展,从而构建起稳固、平衡、强大的国家财政" 。聚财是关键。只有在经济发展的基础上,遵循公平和效率的原则,科学合理地确定纳税主体的税负水平,做到聚财有度,才能确保财政收入的稳定增长。用财是核心。只有做到用财有效,财政工作方能达到预期效果,才能确保经济和社会各项事业全面、协调、可持续发展。当前,我国百业待兴,百事待举,可支配财力有限,但需要花钱的地方很多,尤其需要讲究用财之道,把纳税人的血汗钱真正用到刀刃上。

4、 四大方面包括财政发展、财政改革、财政管理和财政建设。既相互关联,互相促进,又相互区别,各有侧重。一般讲,财政发展是目的,财政改革是动力,财政管理是关键,财政建设是保障。财政发展取决于经济发展,一般用财政收入占GDP比重来加以衡量。2003年我国财政收入占GDP的比重为20.2%,但与发展中国家平均25%左右和发达国家平均45%左右的比重相比,仍有较大差距,需要做长期不懈的努力,方能改变这一状况。财政改革主要涉及处理财政与经济、政府与市场、公平与效率、中央与地方、城市与乡村的关系,需要通过创新财政体制及其运行机制,规范理财行为,提高经济与财政的运行效率,创造有利于市场机制充分发挥资源配置基础性作用的外部环境,推动财政发展,在此基础上促进经济和社会全面、协调、可持续发展。财政管理主要体现在开展财政活动、组织财政收支等日常工作之中。以校正市场缺失为天职的公共财政,是以非市场方式,按非市场程序,在非市场领域,以非市场目的来开展活动的,具有公平性、非盈利性和法治性等基本特征。为此,必须摆正政府(财政)与市场的位置,界定好二者之间的责任,凡是市场办得了的,办得好的,就不应由政府(财政)来承担。只有做到定位准确、职责分明,才能确保政府(财政)职能的正确行使,并达到其预期的目标。财政建设涉及一系列财政制度安排,有广义与狭义之分,通常包括财政理论建设、财政业务建设和财政思想政治建设等。搞好财政建设,对于正确而有效地发挥财政的职能作用,推进依法理财,推动财政理论的创新和财政实践的发展,进而构建起适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制,具有重大意义。



三、树立和落实科学发展观,要求不断创新财政管理体制及其运行机制

1、进一步完善现行分税制财政管理体制。我国现行的分税制财政管理体制是在1994年确立的,此次改革当属建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。实践证明,分税制改革是成功的,不仅使中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化,形成了较为合理的纵向财力分配机制,明显增强了中央政府的宏观调控能力,而且初步搭建起了过渡期财政转移支付制度,为建立较为规范的横向财力均衡机制奠定了基础。但是,囿于政府(财政)职能转变的相对滞后,分税制改革中所涉及的中央与地方政府间事权和支出范围划分仍然不够科学、规范,收入划分亦不尽合理,转移支付制度也还不够规范、完善,尤其是此次改革建立在以基数法确立的包干体制基础之上,存在着固有的缺陷,需作进一步的改进和完善。基本思路:一是进一步规范中央与地方政府的事权界限和财政责任划分。凡是地方政府能有效提供的公共产品和服务,即作为地方政府的事权。中央主要承担全国性公共产品和服务以及具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的财政责任。对于共同事务,如具有跨区域“外部效应”的公共产品,应明确规定各级政府应分担的比例,做到“谁家的孩子谁抱走”,该谁管的事就由谁管。在此基础上,遵循信息和成本优先的原则,明确划分各级政府的支出责任,合理配置各级政府的财力,使之国实施的以增发国债、扩大赤字用于基础设施建设为主要内容的积极财政政策,成效是显著的,对促进我国国民经济的持续、快速、协调、健康发展功不可没。但从宏观经济学的角度看,包括宏观财政政策在内的任何一项宏观经济政策事实上都是短期行为,具有时效性,这是因为这类政策旨在相机对宏观经济运行实施反周期调节,本身具有时效性,只能在特定时期加以采用。从中长期看,仍以采用中性、稳健的财政政策为宜。对我国中西部等欠发达地区面临的困难,中央政府一方面要切实加大政策倾斜力度,另一方面不应也难以长期借助扩大财政赤字的方式增加对其投资,以求其经济增长。特别是随着财税金融改革和投融资体制改革的深化,我国面临着多方面潜在风险不断向财政聚集的情况,为此,必须把防范、规避和化解财政风险作为确保财政可持续发展的一项重要措施,刻不容缓地摆上政府工作的重要位置。一是本着“责权利”和“借用还”统一的原则,对政府债务实施总量控制和源头控管。国债发行权宜继续留归中央,严格依据财政承受能力核定各级政府的举债规模,强化各级政府管理债务的责任,抓紧解决眼下部分基层政府过渡负债的问题。二是建立健全财政债务风险预警监测机制,实行政府债务全口径统计、风险管理和报告制度,优化债务结构,控制财政赤字规模。三是充实偿债准备金,完善各项社会保障制度,建立健全突发公共事件财政应急反应和处置机制,提高财政保障能力。四是加快投融资体制改革步伐,减少财政直接投资;按照WTO规则的要求,深化金融体制改革,支持国有商业银行和保险公司的股份制改造,明确政策性金融机构的职能定位及补贴机制,建立资产管理公司资产处置的目标责任制,减少国家最终所要承担的损失。

2、完善财政监督管理机制,整顿和规范财经秩序。市场经济越发展,财政监督管理越重要。只有加强财政监督管理,规范财经秩序,才能为市场经济的健康发展创造良好的外部环境,确保市场经济主体平等竞争,提高资源配置效率。基本思路是,以规范财政管理和财政分配秩序为重点,以提高财政资金使用效率和效益为目标,以财政管理信息化为手段,不断创新财政监督管理的机制、手段和方法,通过采取事前稽核、事中监控和事后惩戒相结合的办法,对财政收支特别是重点支出,实行从申请立项、核定预算、拨付资金,到安排使用的全过程监管,并追踪问效,确保财政资金运行程序的高度公开透明,从思想上改变重收入轻支出、重分配轻监督的状况,从机制上消除财政资金安全的隐患。同时,抓紧建立健全一套以财税审计专业监督为核心、单位内部监督和社会外部监督相配合的全方位监督体系,依法查处财经领域各种违法违纪问题,并把发现问题、查处问题与改进工作、完善制度结合起来,努力构筑财政监督管理的长效机制,从源头上防治违法违纪现象的发生。

四、树立和落实科学发展观,要求财政工作要有新突破,开创新局面

1、 在理财观念上有新突破。财政工作与党的事业密不可分,是党的事业的重要组成部分。因此,必须从提高党的执政能力和执政水平的高度,从落实科学发展观的高度,认识和看待做好新时期财政工作的重要性和紧迫性,进一步更新理财观念,树立科学的理财观,增强全局意识、服务意识、效益意识和效率意识。财政作为各种矛盾和利益的交汇点,牵一发而动全身,不能就财政论财政,站在财政看财政,而要跳出财政看财政,站在经济和社会发展全局的高度,审视财政工作,把握财政规律,拓宽理财思路,做到不仅会算财政账、收支账,还会算经济账、社会账、政治账,正确认识和处理财政与改革、发展、稳定的关系;财政与经济速度、结构和效益的关系;生财、聚财与用财的关系,始终把促进经济和社会全面、协调、可持续发展作为财政工作的主攻方向,把公共财政的理念贯穿于财政工作的全过程。

2、在制度创新上有新突破。在市场经济条件下,政府对经济的调控主要体现在定政策、立规矩、建机制和改进公" 共服务上,目的是为经济和社会全面、协调、可持续发展创造良好的外部环境。对财政工作而言,就是要通过财政改革和制度创新,理顺各种分配关系,为经济和社会全面、协调、可持续发展创造良好的财税环境。当前,应把预算管理继续作为财政改革和制度创新的着力点。一是编制复式预算。贯彻落实《预算法》,在编制公共预算的同时,实质性启动编制国有资产经营预算、社会保障预算和政府债务预算,实行全口径预算管理。二是完善部门预算。把各级预算单位全部纳入部门预算范畴,建立科学的定额标准体系和严格的项目预算管理程序,完善预算收支分类方法,修订预算科目,加强项目预审,注意预算与计划的衔接,使之做到公开、透明、通俗和规范,以提高预算编制的针对性、准确性、规范性和有效性。三是健全预算决策、执行的制衡机制。部门预算既要编制科学,又要公开透明,便于执行。特别是有利于衔接政府采购,有利于方便财政拨款,利于审计监督和人大监督,确保预算的权威性和严肃性,增强预算法律约束力。四是进一步延伸政府采购的范围,规范政府采购行为,提高政府采购效率;完善“收支两条线”管理,逐步淡化乃至彻底取消预算外资金概念;扩大国库集中收付制度改革特别是省以下改革试点的范围,完善各项配套措施,从机制上堵塞财政收支漏洞。五是加快事业单位预算改革。遵循区别对待的原则,对经营性事业单位,一律推向市场,财政停止供给;对准公益性事业单位,适当核减事业经费;对公益性事业支出,实行按提供公共产品和服务的数量和质量核拨经费。六是抓紧建立科学、规范、量化的绩效预算评价指标体系,强化“成本一效益”评估分析,提高财政资金配置效率。

3、在服务重点方面有新突破。要把促进“五个统筹”作为财政服务的重点。一是鼎力支持解决“三农”问题。进一步深化农村税费改革,尤其是推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政等方面的配套改革,理顺政府与农民之间的分配关系,切实减轻农民负担。加大财政支农的力度,增加财政对农业和农村的投入,让公共财政的阳光普照“三农”。二是分类支持区域协调发展。通过实施财税优惠政策和财政转移支付等手段,力挺东北老工业基地振兴,助推西部大开发,扶持中部地区崛起,鼓励东部地区加快发展。三是推动社会事业加快发展。认真落实并不断完善促进各项社会事业发展的财税优惠政策。大力支持社会事业制度建设和体制创新,重点支持收入分配制度改革、社会保障体系建设、教育体制改革和公共卫生体制改革。四是大力支持环境保护和生态建设。合理运用财税调控手段,加大财政投入,完善配套措施,大力发展循环经济和绿色经济,促进环境保护和生态建设走上可持续的良性发展轨道。五是促进扩大对外开放。进一步完善出口退税机制,充分调动地方政府扩大出口的积极性;主动运用财税手段,积极参与WTO规则的拟定;完善符合WTO规则和社会主义市场经济发展要求的财政法律法规体系,在维护国家利益的前提下,促进国际贸易,加强国际交流,推动国际合作。

4、在职能转变上有新突破。财政一方面要以支持和服务经济发展为已任,充分运用各项财政政策手段扶持、促进经济的可持续发展。另一方面,在支持经济发展的方式方法上,决不能重回计划经济时期直接投资办企业、上项目的老路上,也不能总是停留在对少数企业实行减税让利的老套套上,而是要按照科学发展观的要求,遵循市场经济发展的内在规律,围绕经济和社会全面、协调、可持续发展这个目标,转变财政支持和服务经济的方式方法。基本思路:一是通过制定和执行科学、合理的财政税收政策,一视同仁地为各类不同所有制企业平等竞争、自我发展创造公平、开放、宽松的财税环境;二是加强基础设施、公共工程建设,搭建有利于创业和发展的公共平台,创造良好的投资环境;三是通过财政投融资的杠杆作用,凝聚、引导社会资金的流向和流量,调控经济结构和布局。为此,财政必须着力做到三个转变,即由被动调控向主动调控的转变;由直接调控向间接调控的转变;由采取单一调控工具向组合采用多种调控工具的转变,努力学会并善于运用国债、税收、财政贴息等经济杠杆来调控经济活动,协调运用好财政政策和货币政策等其他宏观调控政策,并将政策的实施同促进生产、增加就业、改善人民生活结合起来;将政策扶持与财源再造结合起来;将财政支持经济发展与防范和化解财政风险结合起来,加快培育和完善经济增长的内在机制,加速经济体制和经济增长方式根本性的转变,不断提高经济增长的质量和效益。

5、在依法理财上有新突破。市场经济是法治经济,依法理财是公共财政的本质要求,也是依法行政的重要内容。坚持依法理财,关键是要坚持科学理财、民主理财。为此,必须遵循以人为本和公平、效率、法治的原则,坚持科学决策、民主决策,切实转变政府职能,拓宽理财思路,调整服务重点,把政府工作的着眼点放在经济调节、市场监督、社会管理和公共服务上,促进政府工作尤其是财政工作走上科学化、民主化和法制化的轨道。当前,要进一步加快财政审批制度改革,改变财政性资金重前期审批、轻后续管理的状况;围绕整顿和规范财经秩序,促进增收节支,维护国有资产权益,大力加强财政法制建设,运用经济和法律手段解决财政问题,充分发挥会计师事务所等社会中介机构的社会监督作用;建立和推行财政执法责任制和评议考核制,完善财政系统的行政复议制度,健全财政执法监督体系;继续推进“金财工程”,加快财政信息化建设,为深化财政改革,推进依法理财提供技术支撑平台;进一步加强财政部门自身建设,使之与“三个文明”建设协调同步;着力构建高素质财政管理干部队伍,不断提高当家理财本领,促进财政工作上新台阶。

6、在理论研究上有新突破。正确的实践有赖于科学理论的指导。建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政体制是一项前无古人的创举,需要在实践中不断加以探索和总结。这就要求我们必须按照科学发展观的要求,本着与时俱进的精神和洋为中用的原则,积极学习、吸收和借鉴包括西方财政理论在内的当代世界财政理论的优秀成果,结合我国正在进行的加快改革开放和社会主义现代化建设、全面建设小康社会的伟大实践,不断深化对财政发展内在规律的认识,在此基础上,进一步加强财政理论研究,加强财政学科建设,努力构建符合我国国情、适应社会主义市场经济发展要求的公共财政理论体系,为中国特色社会主义的财政实践提供科学的理论指导。

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