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浅析当代中国财税汲取的法治逻辑

完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,是党的十八届三中全会《决定》的一大亮点,也是决定当代中国命运的关键一招。它表明执政党对中国特色社会主义的发展规律和执政规律都有了更为深刻的把握。世界上很多事情都是知易行难。认识到国家治理体系和治理能力现代化的必要性固然重要,但如何实现这一蓝图仍然是当代中国需要直面的全新挑战。从本质上说,国家治理的核心在于法治。因而全面推进依法治国自然成了党的十八届四中全会《决议》的主题。财政作为国家治理的基础和重要支柱,亟待全面纳入法治轨道。为此,笔者以国家财税汲取为视角,深入分析当代中国财税汲取的理论逻辑、财税汲取权的对价保障,进而为构建适度、有限、有效的财税汲取制度提供智识参考。

一、租税国家财税汲取有限的理论逻辑

现代市场经济国家原则上不直接从事营利活动,税收是国家的主要财政来源。作为一种寄生属性的权力,国家财税汲取要受到客观经济规律及主观纳税意愿的双重制约。从宏观视角来看,现代国家财税汲取的限制主要源于市民社会与政治国家二元论及国家理性有限性理论两个方面。

( 一) 市民社会与政治国家二元论

市民社会与政治国家的历史逻辑演变分为三个阶段。在古希腊罗马时代,二者高度统一,市民必须参加政治活动,政治国家本身就是市民生活和意志的真实和唯一内容( 奴隶除外,奴隶负责创造社会财富) 。在当时,市民必须参加政治活动,因此希腊的民主也被称为不自由的民主。中世纪则是现实的二元论,政治国家与市民社会彼此重合。财产、商人、社会团体及每个人都有政治性质,一切私人领域都是政治领域,按照领主权、等级及同业公会予以界分和规范。到了资本主义主导的近代社会,市民社会与政治国家才逐渐分离。二者分离以后,市民社会与政治国家都获得了长足的发展。

在近现代社会,市民社会始终是政治国家的界限。市民社会是社会财富创造的直接源泉,社会财富的创造主要依靠市民社会企业家精神的释放,企业家的盈利动机及客观行为是社会财富创造的根本动力,是技术革新的前奏曲。开动和保持资本主义发动机运动的根本推动力,来自资本主义企业创造的新消费品、新生产方法或运输方法、新市场、新产业组织的形式。市民社会虽然是社会财富创造的直接源泉,但市民社会并不是自足的,政治国家作为必要的恶与市民社会相伴而生,二者互为作用、相互影响、共同发展。在自由资本主义时代,政治国家只是维护社会秩序的小政府和守夜人 在现代社会,政治国家除了维护社会和市场秩序以外,还要担负宏观调控、国民收入再分配和社会资源配置等职能。然而,无论政治国家的职能如何拓展,其最终要受到市民社会自身运动规律的制约,国家权力的行使要受到合法性和正当性的限制。总体来说,政治国家的治理逻辑要受到辅助性原则的限制,即市民社会能够解决的,无需政府介入; 下级政府能够解决的,不要上级政府介入; 地方政府能够解决的,不需要中央政府介入.由此要严格界定政府和市场的关系、政府和社会的关系、上级政府和下级政府的关系、地方政府和中央政府的关系。政府不能以公共利益为名径直介入市民社会,政府对市民社会的干预要符合比例原则,即只有在社会自身不能实现社会公共目的时,政府才可以介入,而且政府的干预要采取最小侵害方式。

在市场经济体制下,基于市民社会与政治国家二元论理论,政治国家原则上不直接从事营利活动。国家履行职务活动所需要的财源主要依靠税收方式从市民社会汲取,特殊情况下国家也采取非税方式征收社会财富,比如规费、受益费等非税收入。因此市场经济体制又称为租税国。租税国是指租税为国家的主要收入来源的国家或地区; 租税的目的就是以国家财政收入为目的; 现代租税也有社会财富再分配和宏观调控等社会政策目的的干预性税收; 征税权是租税国家统治权的主要表现形式,除此以外还有特殊情况的非税征收权。

我国1993 年《宪法修正案》明确规定: 国家实行社会主义市场经济。在社会主义市场经济体制下,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。坚持按劳分配为主体、多种分配形式共存的分配制度。税收也是我国当下财政收入的主要来源,当代中国符合租税国家的基本特征。以2013 年为例,当年税收( 未扣出口退税) 占财政收入的比例为92. 9%,当之无愧是财政收入的最主要来源。除了税收收入以外,我国还有非税收入,目前的非税征收包括土地出让金、国家对自然资源的垄断、规费、政府基金等非典型征收手段。但是国家无论采取何种财产征收方式,财税汲取总量都受拉弗曲线的根本制约。

( 二) 国家理性的有限性

理性精神在古希腊和罗马时代就已经出现,但此后理性与信仰在西方社会一直未能实现分离。理性与信仰不分导致理性对信仰的颠覆,信仰往往构成对理性的限制,使其不能贯彻到一切社会行动中去。只有到了17 世纪,西方发生终极关怀和理性的二元分裂,两者呈互不相干的状态,理性才可以稳定地成为科学、技术、政治、经济和文化发展的基础,不会对信仰和道德造成颠覆。理性与信仰的分离启示人们: 一是理性只能解决力所能及的事务,理性解决不了的事项要留给信仰关注,诸如宗教、道德终极关怀等信仰层面的事务,世俗国家要有意识地淡出视线。理性仅仅是一种戒规,亦即对成功行动之可能性的限度所达致的一种洞见,因此它往往只是告诉我们何者不能做。这种戒规之所以是必要的,完全是因为我们的智识无力把握实在的全部复杂性所致。二是人类理性的有限性决定了国家作用效果的有限性。因此,即使是在国家能力所及的范围之内,由于主客观因素的制约,国家也未必就一定能把某些事情办好,达到设想的状态。总之,国家作为高于社会又来源于社会的人造物,其作用空间及实施效果都是极其有限的。

国家能力有限决定了国家汲取社会资源同样应当有所禁忌。在自由市场经济体制下,政府只是守夜人,国家财税汲取基本被限制在提取维护社会和市场秩序等公共服务成本的范围之内,这时期的税与非税收入基本上都是为了解决公共服务成本。到了社会法治国家时期,在凯恩斯主义被西方社会广泛接受之后,国家职能开始扩张,除了维护社会和市场秩序以外,还要履行国民收入再分配、宏观调控及社会资源配置等社会功能。事实上,政府职能扩张也是资本主义各国预算不断扩张的结果,而每年一度的预决算账单又是通过制度化的民主程序与非制度化的民主机制互动而实现的。所以,现代国家职权扩张是特定社会共同体集体意识同意或默认的结果。总之,无论是自由法治国家时期,还是社会法治国家时期,现代资本主义国家的财税汲取能力不仅要受到市民社会创造财富总量的客观限制,同时也要受到纳税人集体意识的主观制约。

由于囿于科学主义的影响,我国建国以后长期对国家理性有限性认识不足。科学主义不仅推进了自然科学自身的进步,而且被其他研究领域移植、借鉴,促进了人文、社会科学的迅速发展。但它追求工具理性、忽视价值理性,把自然科学的观念、方法不加限制地外推搬用并规范人文、社会科学,是违背科学精神的。在饱受科学主义浸润的历史时期,我国长期实行计划经济,国家全面介入市民社会,结果给国家和人民造成巨大灾难。痛定思痛,1978 年执政党基于对国家理性有限和能力有限的认知,特别是对市场经济客观规律的认识,国家执政的方向逐步由全面管理市场向市场秩序维护过渡,国家开始有计划地从市场竞争中缓慢而艰难地退出。

首先,在农村开启产权制度改革,推行以家庭为单位的农村承包经营责任制,释放和激发农村社会生产力。其次,允许民营企业、个体企业、外资企业等非公有制经济参与市场竞争,逐步放开国家对市场经济的管控边界。最后,通过利改税扩大国营企业和集体企业等公有制企业的经营自主权,通过产权改革和公司治理结构改造,赋予其真实市场主体的地位。通过一系列农村和城市体制机制改革,最大限度地调动了农民、国有企业、民营企业及其他市场主体的积极性、能动性和创造性。

总体来说,伴随着我国改革开放以来三十多年的经济高速发展,国家的财税汲取能力大大提升。从1993 年至2007 年,全国财政收入由4349 亿元增加到51304 亿元,增长10. 8 倍,年平均增长率达19. 3%。2015 年国家财政规模持续扩大。从上述数据可以看出,国家有计划地从市民社会退出,赋予市场主体自身经济自由权,不但没有导致国家财税汲取能力的下降,反而使得我国的综合实力和国家财税汲取能力大幅提升。三十多年改革开放的实践证明,技术革新和企业家精神是推动现代社会发展的两大轮子。国家财税汲取能力是国家能力的重要组成部分,但要有效提升国家财税汲取能力,必须从依法保障市场主体的经济自由权做起。

二、当代中国经济自由权的法治保障

经济自由权是指市场主体的营利动机、意志及其行为的客观化应当受到国家的尊重和保护,并排除公权力恣意侵犯的一种能力与资格。在法律上,经济自由权的含义非常广泛,各国( 地区) 宪法对它的界定不同。通说认为,经济自由权包括居住自由、迁徙自由、职业自由、营业自由、财产自由等。尽管各国( 地区) 宪法上对经济自由权的界定不完全相同,学者们对它的认识亦不完全一致,但是,对于经济自由权应作为市场主体的一项基本经济权利载入宪法都是没有异议的,而这种共识源于市场经济对法律制度的基本需求,即在法律上应当充分保证个人成为经济决策的主体,使他们能够按照自己的意愿组织生产、从事销售、购买和消费等活动,从而利用自己的有限资源在对他人有利或至少无害的条件下实现福利最大化或者利润最大化。

长期以来,我国只重视具体经济制度的宪法完善,忽视了一般意义上经济自由权的宪法保障。有学者认为,现行《宪法》的四个修正案是显性主体,其隐性主体乃是经济自由权在中国宪法中的扩充与完善。我国对经济自由权的保障源于1982 年《宪法》。1982 《宪法》第11条规定: 在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济,是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。1982 年《宪法》第8 条规定: 参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。然而,1982 年《宪法》并未规定经济自由权最为重要的内容私营企业的雇工自由、竞争自由、契约自由等。

在取得广泛共识的基础上,1988 年《宪法修正案》明确规定: 私营企业是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益。为了依法保障私营企业使用土地的权利,1988 年《宪法修正案》还规定: 土地的使用权可以依照法律的规定转让。1993 年《宪法修正案》将《宪法》原第15 条关于国家实行计划经济修改为国家实行社会主义市场经济。市场经济的宪法定位对于保障企业特别是非公有制企业的竞争自由、契约自由提供了根本法依据,同时也对过去计划经济体制下国家直接管理国有企业的做法给予根本否定。1999 年《宪法修正案》进一步提升了非公有制企业的宪法地位,规定个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。这就从宪法上赋予了公民经济自由权的基本权利属性。但是公民和非公有制企业的静态产权保护并未纳入宪法保障。

伴随着我国市场经济的蓬勃发展,公民及非公有制企业的财产权利日益多样化,静态私有财产保障受到各界的广泛关注。故此,2004 年《宪法修正案》第22 条规定: 公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。到此为止,历经几十年的艰难跋涉,非公有制主体的经济自由权在根本法层面得到了几乎完整的确立。下一步就是从宪法规范到法律规范、乃至法律实效层面的事务。其实,宪政国家,尤其是实质法治国家,本质上必须同时为租税国家。国家借由基本权及法治国原理所保障之私有经济体制,其存在有赖于国家财政需求有税收供应,不必牺牲经济自由,故纳税义务为私有财产及自由经济体制之代价。为了落实经济自由权保障的宪法规定,十八大以后的新一届中央政府先后取缔几批行政审批事项,取消了几批职业资格准入考试。事实上,这些职业资格准入和行政审批事项都与宪法保护的经济自由权直接抵触。只有取缔这些计划经济体制遗留的制度羁绊,才能最大限度地激发市场主体活力,真正做到藏富于民,实现小河有水大河满。

改革开放以来,特别是十八届三中全会以来,我国的产权制度和合同执行已经得到了较好的保护,各类市场主体的经济自由权也确实得到了较好的保障。但是当代中国的经济自由权保障仍然有值得检讨和完善的空间。正如福山所说: 当代中国越来越受规则的管理,但仍不具备西方式的产权和合同执行。从理论上讲,政府既没有承认私有制的原则,又没有建立以保护私有财产为根本职责的法律体系。 2016 年11 月底,中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,这是中央首次在产权保护领域出台专门文件。尽管中国产权保护和合同执行尚未得到更为有效的保障,但笔者相信,随着上述顶层设计的落实,各类市场主体的经济自由权保障一定会越发完善。从长远来看,唯一办法就是增加对国家的正式的程序约束。这意味着,要稳步拓展以规则为基础的决策,让上级的政府和共产党也接受法律的约束。当前和今后一段时期内,要加强我国经济自由权的法律保障。笔者认为,应当主要做好如下几个方面的工作:首先,要以自由贸易区建设为契机,抓紧用法律界定非公有制企业禁止介入的负面权力清单。早在2005 年,国务院就发布了深入贯彻落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》( 国发〔2005〕3 号) 。2010 年,国务院再次发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的意见》( 国发〔2010〕130 号) 。上述规定一方面强调要界定政府投资的范围,另一方面也明确了政府鼓励和引导非公有制经济投资介入基础产业、基础设施、金融、市政公共事业、社会事业等领域。但其仍然存在如下问题亟待解决: 一是这些文件仅仅属于政策层面的意见,缺乏权威性、稳定性支持,也缺乏程序性的可操作规范。二是虽然它强调了要界定政府投资的范围,但如果从法治视角来看,根本解决之道应是采取负面清单方式,明确界定非公有制经济禁止介入的产业和领域。特别是要合理借鉴近年来国内自由贸易区建设的成功经验,从经济自由权保障和法律保留原则的高度,由国家立法机关制定权威的全面规范和界定非公有制经济投资禁止的负面权力清单,全面保障非公有制主体的经济自由权。其次,要依法打破政府对某些自然资源的不必要垄断,深化国有企业改革,优化国有企业的股权结构,改善公司治理结构,打破国有企业对公用事业的垄断,铲除日益固化的特权利益格局。政府对自然资源的垄断贻害无穷,以城市建设用地使用权为例。近年来,我国各地三线以上城市的房价逐年攀升,虽然中央政府也屡屡动用各种行政手段打压房价,但房价不降反升。其重要原因就是地方政府对土地出让金这个土地财政的过度依赖。2015 年2 月,全国人大常委会授权国务院拟定33 个县市区暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这说明中央政府已经开始反思过度国有化征收及国家垄断自然资源的弊端,尝试通过实验和法律修改约束地方政府的利维坦倾向。要彻底打破地方政府对城市建设土地使用权的垄断地位,应当以集体土地建设用地使用权入市、保障房供应、房产税制改革和中央与地方事权支出责任法治化为系统工程,稳步推进房地产领域的改革和利益调整,为依法保障各类市场主体的经济自由权提供良好的制度环境。

深化国有企业改革,一方面要适度引入非公有制成分,优化国有企业的股权结构,改善公司治理机制,最大限度地调动和保护国有企业的经济自由权; 另一方面要适度引入高级管理人员、科技人员等高层次人才的股权激励机制,充分调动国有企业的企业家精神及广大科技人员的技术创新动能。除此以外,经过持续多年的国进民退,我国国有企业的垄断地位日益凸显。当前,以电力、煤气、自来水、铁路、电信等为代表的公用企业垄断,给整个市场秩序带来的危害逐渐放大。有必要从反垄断的视角,以法治的手段,打破上述国有公用企业的垄断地位,防止垄断性国有企业侵吞公民及其他市场主体的利润空间。

再次,要依法保障公民以自雇形态体现的经济自由权。自雇主要是指以谋求个人或家庭生存为目的所进行的自雇活动。自雇既是公民经济自由权的实现方式,也是公民生存权的保障方式。长期以来,我国对自雇形态的经济自由权不仅关注不够,甚至还从法律上将其定性为投机倒把予以无情打击。当前,自雇形态的经济自由权往往与现代城市的管理权产生一定冲突。要有效保障公民的自雇形态的经济自由权,一是要用《行政许可法》对各类职业禁止进行清理,把那些与《行政许可法》宗旨和精神相抵触的职业禁止一律取缔。二是要把自雇者依法纳入政府就业促进和社会保障的体系之内,进一步加大各级公共财政的扶持力度。三是要合理平衡好城市管理权与自雇形态经济自由权的关系,城市政府首先要为特定行业的自雇经营者提供必要的经营场地,同时也要依法行使城市管理权,杜绝各种形式的粗暴执法。

最后,要创新小微企业的金融支持模式,加大政府对小微企业的金融扶持力度,依法保障小微企业的融资权利。当前,由于商业银行大都青睐国有企业,导致很多小微企业借贷举步维艰,特别是这几年民间借贷的系统崩盘,导致很多民营企业破产。因此如何从信贷上扶持小微企业已经刻不容缓。2014 年7 月,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署多措并举缓解企业融资成本高问题,会议提出了加大支农、支小再贷款和再贴现力度,提高金融服务小微企业、三农和支持服务业、节能环保等重点领域及重大民生工程的能力等一系列举措。但从实际效果来看,小微企业的融资难、融资贵问题并未得到根本解决。要从根本上解决小微企业的融资困难,必须在法律上创新小微企业的融资模式,加大公共财政对小微企业的金融扶持,依法保障小微企业的融资权益。

三、当代中国财税汲取的法治路径

当前,我国虽然已经初步建立了符合市场经济要求的税收法制,但是对于直接关系市场主体的税费立法,全国人大及其常委会仅仅颁布了《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》三部税收实体法和《税收征管法》,其余的财税权力仍然由国家行政机关行使,特别是国家至今尚未制定统筹有关非税征收方面的法律。上述财税法制样态使得国家征税权及非税征收权至今仍然没有受到宪法、法律的有效制约,进而导致市场主体及公民的私有财产权仍然缺乏刚性规则的实质保障。这与现代法治国家国家财税汲取权力受到国家客观法规范的通行做法形成强烈反差。从比较法的视角来看,当代中国的财税汲取权亟待从如下几个方面着力控制:

( 一) 国家财税汲取权纳入宪法控制

要控制好国家财税汲取权力,首先要在宪法上确立如下精神原则: 一是要确立社会主义市场经济体制,为立法控制国有企业,特别是竞争性国有企业提供宪法文本,为合理规范非竞争性国有企业提供宪法依据。二是把私有财产权保障纳入宪法,作为控制国家财税立法权的基础性条款。三是在宪法上界定税的概念,作为法律上税概念的上位原则,最大限度地减少诸如通货膨胀税等隐藏式税收的使用。四是在宪法上确立量能课税原则,逐步扩大直接税的征收比例,实施无代表不纳税原则,通过制度化的民主机制与非制度化的民主机制的理性互动抑制各级政府的利维坦倾向。五是在宪法上明确干预性税收立法应当符合比例原则,最大限度地减少累进税率、遗产税与赠与税、环境保护税的使用场域。六是在宪法上对非税征收做出实体与程序的双重限定,规范中央与地方政府的非税征收,尊重和保护私有财产,激励市场主体的首创精神。

( 二) 国家财税汲取权的全面立法控制

国家财税汲取权的全面立法控制既包括征税权的法律控制,也包括非税征收权的法律限制,甚至包括公债发行的法律控制、国有企业经营权的法律限度等问题。1. 国家征税权的法律控制市场经济国家原则上都是租税国家,租税国家要求国家通过法律严格保护产权,特别是私人财产权,形成对征税权的刚性限制。保护方式是把私人财产权上升到宪法基本权利的层面,以防止税收立法权对市场主体及私人财产权的侵害。我国2004 年私有财产入宪的核心要义就是限制国家的税收立法权。国家征税权的限制分为程序和实体两个方面。税收征收的程序限制就是形式合法性法律保留原则,即所有税收立法都应当充分征求民意,并通过立法程序颁布实施。2015 年《立法法》规定,税种的设立、税率的确定和税收征收管理等基本制度都要由法律确定。我国现阶段是以流转税为主体税种的国家,流转税属于间接税。间接税为主体税种的国家及政府往往具有一定的利维坦倾向; 而以直接税为主体税种的国家,政府的利维坦倾向则更多受到公民集体纳税意识的强力反制。

税收征收的实体限制是指税收征收要符合量能课税原则、税源保持原则和比例原则。量能课税原则是宪法上平等原则在纳税义务负担上的具体落实,是对早期受益者付费原则的反思和批判。由于纳税人获得的公共服务很难获得公正的评价和量化,属于典型的不可量物,所以按照各自受益人获取公共服务的量来界定税金缴纳金额的受益者付费原则备受质疑。量能课税原则故意阻断纳税人与政府提供的公共服务之间的关系。这就是黑格尔所说的社会伦理契约,以区别于市民社会的民商事利益契约。纳税人没有权利要求政府提供特别的公共服务; 反过来说,公民即使没有纳税,也有权要求政府提供基本生存保障等公共服务。税源保持原则是指国家征税权不能涸泽而渔,不能伤及纳税人原有财产的本体。税者,非国家对财产权之分享,而系对财产权人经济利用行为之分享。国家只对动态的财产经济利用行为征税,原则上不对静态的财产持有征税,只能例外地征收轻税。

比例原则是针对非以财政收入为主要目的的干预性税收,比如继承税、遗产税、环保税及累进税率等。国家征收这些税收的主要目的不是财政收入,而是社会政策、环境保护或者宏观调控等旨趣,但这些税收仍然具有增加国家财政收入的客观效果。这样的公课仍应以租税定义。干预性税收应当符合比例原则是指征收这些税收要能够达到设立这些税种的目的; 在所有能够达到这些目的的手段当中,采取开设特定税种的举措对市场经济或市场主体的损害或影响最小; 上述税种设定给国家和社会公共利益带来的效益要远大于市场经济或市场主体的损失。

1. 非税征收权的法律规制

如果说非以财政收入为目的的税收介于税与非税之间,非税征收则完全不具备税收要素。但其也是现代国家汲取财政收入的重要方式之一。非税公课是指国家及其他公法上团体基于财政高权而征收的金钱给付,包括规费、受益费及社会保障费等。规费是指以国家提供给付或服务为前提的行政对价。依受益者申请,政府给予其特别的给付或服务,申请者为此偿付的行政对价。受益费是指就公共设施的花费,由受益者分担。受益费与规费不同,并非由于其个人事实上是否利用或受益,而在于公共设施的兴建给其提供了利用可能性。事实上,无论规费及受益费均只能反映部分之成本与费用,原则上国家提供之给付,均非依赖受给付者之报偿能力与意愿。

非税征收虽然不完全具备税收的强制性特征,但其事实上也具有一定的垄断性和强制性。近年来,非税公课成为德国宪法法院判决与宪法税法学者讨论的焦点之一。根据德国宪法法院的判决,原则上联邦立法机关具有特别公课的立法权,但不是基于《基本法》的租税请求权,而是基于《基本法》的经济法、土地法等立法权。

当代中国的非税征收主要是土地出让金、城市建设综合配套费、新墙体建设基金、机场建设基金等收入。我国至今尚未出台一部统一的非税征收法律,大多数非税征收项目的征收依据是行政法规,比如土地出让金; 有的则是政府规章,比如新墙体建设基金等; 还有的甚至是地方政府的规范性文件,比如城市配套费等。2015 年4 月8 日,国务院常务会议决定清理各种涉企收费,其中涉及一大批非法设立的非税征收。然而,令人遗憾的是由于经济下行压力导致地方政府的财政收入明显下滑,这一严格规范非税征收的政令最后无疾而终。

除了显性的税收及非税征收以外,还有一些隐性税收,比如通货膨胀。德国宪法法院明确判定通货膨胀属于隐藏式税收。德国公法学者Papier 认为隐藏式税收应当以违宪视之。《瑞士联邦宪法》则明文规定对冷酷累进所造成之结果隐藏式增税,在个人所得税发生时,应定期予以调整,欧洲其他国家也有类似规定。

2. 公债发行的法律控制

公债发行过度过量容易导致通货膨胀,不仅扭曲经济结构,而且还会侵害经济自由权,损害代际公平。为此,必须通过立法加强对公债发行的控制。2015 年新修改的《预算法》在授予省级政府公债发行权的同时,也进一步加强了对公债的控制。根据《预算法》第34 条和第35 条的规定,中央一般公共预算中必需的部分资金,可以通过举借国内和国外债务方式筹措,举借债务应当控制适当的规模,保持合理的结构。中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理,余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。国务院财政部门具体负责中央政府债务的统一管理。地方各级预算按照量入为出,收支平衡的原则编制,除经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中心必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措以外,地方政府不得举债赤字。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。除此之外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。虽然《预算法》对省级地方政府的举债权进行了明确规范,并要求省级以下地方政府只能通过省级政府举债。然而,包括省级政府在内的一些地方政府往往绕过《预算法》的上述规定,以融资平台公司方式,利用城市土地作担保,从各类金融机构举债,最终形成隐形的地方政府性债务。为了有效规范地方政府性债务,2016 年10 月,国务院发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》( 国办函〔2016〕88 号) 。其不仅明确了中央政府对地方政府性债务风险的不救助原则,还特别规定了对相关责任人的法律责任追究。这为防范和化解地方政府性债务风险无疑会起到未雨绸缪的作用。但是从长远来看,我国还需要制定一部专门规范地方政府债务的法律,从举债主体、举债程序、债务用途、期限限制、债务种类、偿债基金设置、紧急救助机制、法律责任追究等方面,对地方政府性债务进行全面规范和约束。

3. 国有企业的法律规制

在社会主义市场经济体制下,国有企业应当限于提供必要公共服务及控制国计民生的范围之内。2015 年9 月13 日,中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》( 以下简称《指导意见》) 。在尚未对国有企业出台专门立法之前,这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。《指导意见》提出,根据国有资本的战略定位和发展目标,将国有企业分为商业类和公益类,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益的有机统一。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。今后,要在总结国有企业改革经验的基础上,抓紧推进国有企业立法,一是要以法律形式界分商业类与公益类国有企业类别。二是要对商业类国有企业的经营范围进行适当限制,防止商业类国有企业随意介入市场竞争领域侵吞非公有制企业利润。三是要严格禁止公益类国有企业随意进入竞争领域,防止其扰乱正常的市场秩序。四是要依法规范商业类国有企业上缴利润,实现国有企业利益的全民共享。

结语

在国际竞争压力下,各主权国家都希望最大限度地提升自己的财税汲取能力。但是,国家的财税汲取能力既受到市场经济运行规律的客观限制,同时也受到特定共同体纳税意愿的主观反制。当代中国的财税法治建设,应当从依法保障各类市场主体特别是非公有制企业的经济自由权入手,依法规范和提高国有企业的经济自由权,切实保障公民自雇形态的经济自由权,破除政府对自然资源的不必要垄断,把社会财富的蛋糕做大做强。与此同时,要在宪法上界定税的概念,明确税收、非税征收的实体性与程序性征收原则; 将征税权、非税征收权、举债权、国有企业的经营自主权及利润缴纳全面纳入法律管控范围之内,使所有国家财税汲取行为程序合法、实体正当。

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