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村委会选举完善之管窥

" 今年3月以来,广西农村正依法进行村民委员会换届选举,总体来看,绝大部分地方都能有法必依,规范程序,违法必究,不打折扣,已顺利完成村民委员会换届选举工作。但在具体运作过程中,也有个别地方学法不到位,认识不统一,要么不严格依法选举,规范程序;要么以原本就不依法规范的老办法、老规定、老经验来解决现行法律法规已规范的新情况、新问题,甚至有法不依,违法不究,以言代法,自行其是。这些虽是局部的、极个别的现象,且大多都能及时采取有力措施整改纠正,但值得我们特别关注,以期在今后三年一度换届选举中未雨绸缪,防范未然,不断完善选举规范,提高选举质量。

一、选举规范缺位,亟待进一步修订、完善选举规章。

现如今,从国家和省、市、自治区而言,有关村民委员会的选举法律法规均已出台实施,但因这些法律法规相对于一地一村而言都属原则大法,且大多原则性多灵活性少、法理性强操作性差、普遍性多针对性少,刚性有余而弹性不足,相对于数万个甚至几十万个千差万别的村民委员会选举具体运作而言不可能也没必要对号入座。为此民政部基层政权和社区建设司虽集思广益并历6年之艰辛编写出数10万字的《中华人民共和国村民委员会选举规程》,以期对各地司法实践有所帮助,但因“规程”非法非规,一旦与规范不一的各地法规相佐,往往流于“仅供参考”。类似窘境在各省、市、自治区民政厅指导各地村民委员会换届选举时也同样“指导而已”,悉听还得尊法。这就引发了从立法意图到司法实践的一大反思,在国家大法的框架内,作为村民自治的民主选举,是否应有更适合本(各)村特点又切实可行的选举办法?如果回答是肯定的,村级的选举办法是否应有明确的法律授权并由哪一级制定?毫无疑问,万村一法不仅难以适合各村村情,也无法充分体现村民自治精髓。从另一个角度看,允许各个自治组织有个包括选举办法在内的自治办法,似也在情理之中。

要从根本上解决配套法规的“缺位”问题,一方面固然需要各省、市、自治区不断修改完善省级选举办法,尤其像广西将《中华人民共和国村民委员会组织法》实施办法和选举办法合二为一似的省区,有必要再配套出台一个省级“实施细则”之类对诸如村民选举委员会成员缺额如何递补、能否禁设流动票箱、是否允许“海选”、如何依法对待“超生”等违反政策而未被剥夺政治权利的候选人、是否坚持“双过半”确认选举有效和当选、另行选举的程序规范、各种职位的得票数是否可以“相加”或“下加”、如何追究选举机构不作为、如何确认选举举报、申诉、上访时限及终审权、选举工作人员违法责任追究和救济之道程序、贿选的界定与惩处等共性问题进一步规范。

另一方面,因县、乡两级均无立法权,而一般规范性“土政策”又缺乏力度且难以应对法律缺位,可以考虑按照村民自治原则,由各村民委员会根据本村本届实际,在不违反国家法律政策的前提下,由村民会议制定实施具体的换届选举办法,赋予村民自治有一个小小的立“法”空间,以此进一步完善村级民主选举制度。

事实上,广西今年的村民委员会换届选举,就是通过这种做法来规范14000多个村民委员会换届选举的。首先是为便于指导规范整个换届选举工作,我根据有关法律和一些试点的做法,草拟了一份村一级的《村民委员会换届选举办法》(样板)给先行换届选举的武鸣县指导各村修改完善后交村民会议或村民代表会议讨论通过后施行,反映良好。遂于今年5月9日由以民政厅名义武鸣样板印发各地参照执行,各地普遍认为,这一举措有效地解决了各村换届选举办法“缺位”的历史难题,解决了许多现行法律法规规范不到位又必然遭遇的细节焦点、难点、盲点等具体问题。实践证明,凡是选前制定换届选举具体办法的村,不管经过一次还是多次投票,绝大多数都会有条不紊,顺利进行。而极个别选举不顺利甚至出现上访的村,几乎都是不按照我们指导意见制定具体选举办法的村。而上访所反映的问题,又几乎是现行法律法规规范不到位又必然遭遇的细节焦点、难点、盲点等具体问题。所以,普遍认为今年广西村民委员会换届选举顺利、上访案件比历届少而又少的主要原因之一是各村有个“选举办法”是不无道理的。

二、选举技巧培训应重在乡村两级选举机构及选举工作人员

就经验而言,以往省、市、县三级对村民委员会换届选举在拟计划、作部署、重指导等方面都依法行政,卓有成效,应该给予充分肯定。但从精益求精角度看,换届选举过程中仍或多或少地存在着县,乡、村三级选举机构重原则轻细节、重习惯轻规范、重选举轻投诉等现象。除了对严格依法选举认识不到位等原因外,一个重要的原因或许是对整个换届选举的技巧重视不够或培训不到位。更值得注意的是,类似上访大多在村、乡镇、县市选举机构没有得到任何说法,诸多本应在选举进行过程中即诉即解的问题因得不到及时处理而累积为遗留问题,甚至由局部影响到全局,由个别程序差错影响到选举结果公正有效,积重难返,积重难纠。

因培训不到位或重视不够使基层选举机构和选举工作人员的“无知”、“失察”,还明显表现在由此导致工作不到位使选民申诉“知情权”大打折扣。绝大多数上访者被问及是否己及时向村、乡镇和县市法定选举机构申诉过并得到答复?回答几乎是否定的,或都说口头举报过,因涉及选举机构本身而过后无人认帐,也难以查证;或说书面申诉过,但大多泥牛入海,互相推诿而不了了之。尤其将事关选举是否依法、有效的上一程序的申诉留到下一程序甚至选举结束才受理,更使解决起来往往陷入两难选择:原本个别、局部可以纠正、补救的,终因未适时纠正、补救而使全局、整体选举结果无效,由此要启动重选程序民愤很大,加上需要增加大量的人、财、物力等问题,更使重选举步维艰。若再论及依法追究有关选举机构及选举工作人员的责任,更有“投鼠忌器”公正查办障碍,加上选举举报、申诉、上访时限及终审权迄今无明确法律规定,更使这些案件久拖不结。

因此,必须通过强化各级尤其是乡、村两级选举机构及其工作人员的选举技巧培训,增强他们对“选情”的把握和应对各种申诉、举报的能力,并通过他们适时进行“选务公开”,确保选民在依法拥有更广泛的选举“知情权”下,正确行使选举权。



三、公民教育尤其是选举教育应成为选民的必修课。

对于“应该如何投票”这样一些问题而言,经历多次换届选举的绝大多数村民按理不应再心中无数。但因我国的选举制度和选举文化说到底历史不长,积累不多,尤其是对事关民主选举的内涵、外延、原则、方法、步骤乃至重大意义之类,向来并没有哪一机构何种部门对公民特别是村民进行过系统的教育和培训。而这些在一些民主国家作为公民教育的主要内容,持续不断地、定期的进行,被认为是民主精神的培育和选举成功的关键。

因此,要进一步夯实基层民主基础,完善选举制度,很有必要在今后的村民自治中持续不断地、定期的进行有关民主选举的公民教育。条件成熟的地方,应逐步把民主选举内容列入中学公民教育课程。尚未形成共识的地方,也应该在换届选举前采取多种形式,通过多种渠道,充实、规范原有的选举宣传教育,对全体村民进行系统有效的选举教育,内容包括:民主选举的内容、范围和形式,选举的程序和规范,选民的选举权和被选举权以及在选举中的权利与职责(如秘密投票和自由选择的权利),以及象如何正确地划写选票和选举“知情权”、“申诉权”的行使等。公民教育的对象群体应当包括各个类别,如所有的登记选民及特定的人群,如妇女和年轻人。应制作和发放包括张贴画、录像带和小册子在内的公民教育材料。在选举之前,选举工作人员应当向选民发放本村换届选举办法和选票样本。

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